水利研究 | 数说我国城镇居民生活水价

前言

       城镇居民生活供水是政府公共服务的重要组成部分，关系国计民生，合理的水价对促进节约用水、保障人民群众生活品质具有重要作用。城镇居民生活水价与各类调蓄工程、跨流域(区域)调水工程等供水水价密切相关，在核算、定价、调整等方面相互影响、相互制约。《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》明确系统推进水资源价格改革，涉及水利工程供水价格、城镇供水价格、农业水价等一系列水价改革工作。为做好水价改革基础工作，本文梳理全国36个重点城市居民生活第一阶梯水价现状，分析各城市现行水价的主要特征及水价构成情况，提出相关建议，供参考。

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Ⅰ

我国城镇居民生活水价基本情况

       我国城镇居民生活水价是城镇供水价格体系的重要组成部分，在供水环节上属于终端水价，与水利工程供水水价(原水价格)相连接，是论证供水工程水价合理性的重要因素。

       我国城镇居民生活水价制度主要实行阶梯水价，通过设置不同阶梯水量，对应不同水价，既保障居民基本用水，又抑制不合理的用水需求，促进不同收入群体结构性节水。据统计，全国36个重点城市(包括27个省会城市、4个直辖市以及5个计划单列市)已实施居民生活用水阶梯水价制度，其中大部分实行三级阶梯水价。通过相关文献的实证研究，阶梯水价制度促进节水效果明显。

       2021年，国家发展改革委、住房城乡建设部颁布施行《城镇供水价格管理办法》《城镇供水定价成本监审办法》，以“准许成本+合理收益”为核心思路，进一步完善城镇供水价格形成机制，其中明确居民生活用水按照“保本微利”原则，统筹考虑地区供水事业发展需要、促进节约用水、社会承受能力等因素制定，推动现行阶梯水价调整。

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Ⅱ

我国城镇居民生活水价水平

（一）第一阶梯水价总体情况

       根据各城市水价批复文件，梳理全国36个重点城市居民生活用水第一阶梯终端水价，如图1所示、表1所列。截至2021年底，36个重点城市第一阶梯终端水价处于2.34～5.23元/立方米之间，平均值约3.44元/立方米，中位数为3.28元/立方米，标准差为0.71，全国水价分散程度较高，第一阶梯水量上限在72～384立方米/年；其中，石家庄、北京、天津的终端水价高居前三位，分别为5.23元/立方米、5.0元/立方米、4.9元/立方米；拉萨、武汉、南宁位于后三位，分别为2.34元/立方米、2.47元/立方米、2.69元/立方米。

（二）南、北方水价情况

       将36个重点城市按南北分区划分，结果如图2所示，北方地区城市(17个)居民第一阶梯平均水价为3.78元/立方米，其中石家庄水价最高为5.23元/立方米，兰州水价最低为2.70元/立方米。南方地区城市(19个)居民第一阶梯平均水价为3.14元/立方米，其中昆明水价最高为4.20元/立方米，拉萨最低为2.34元/立方米。北方城市比南方城市平均高0.64元/立方米。南低北高的水价格局，与我国水资源分布不均，南方地区水资源丰富、北方地区水资源短缺的格局一致。

（三）东、中、西部水价情况

       36个重点城市按经济发展水平(东中西)划分结果如图3所示，西部地区城市(12个)居民第一阶梯平均水价最低，为3.16元/立方米；其次是中部地区城市(8个)，居民第一阶梯平均水价为3.38元/立方米，较西部地区高6.96%；最高是东部地区城市(16个)，居民第一阶梯平均水价为3.68元/立方米，较西部地区高16.45%。分区域的水价格局表明除水资源禀赋条件外，水价还与地区经济因素密切相关，经济水平较高的东部地区水价也较高，西部地区经济发展水平较低，总体水价水平也较低。

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Ⅲ

我国城镇居民生活第一阶梯水价构成分析及水费支出

（一）水价构成

       城镇居民生活阶梯水价主要由自来水单价、污水处理费、水资源费(税)、附加费/基金等构成。第一，自来水单价主要考虑自来水厂的供水成本、运行管理费、利润和税金等；第二，污水处理费是城市污水集中处理设施按照规定向排污者提供污水处理的有偿服务而收取的费用，以保证污水集中处理设施的正常运行；第三，水资源费(税)是对授予申请取水户水资源的使用权，依据水资源有偿使用的相关法规规定向取水户收取的费(税)，它充分体现了水资源的价值和稀缺性，是调节水资源供给与需求的经济措施，目前全国除河北、北京、天津、山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、宁夏等10个试点省份征收水资源税外，其余各地均征收水资源费；第四，附加费/基金主要包括生活垃圾处理费、水厂建设费、地方专项费等，根据各地项目构成不同，收费也不同，主要用于地方重点水利建设投资、城市公共事务等。我国36个重点城市水价现状如表2所列。

（二）水价构成分析

       36个重点城市第一阶梯水价构成如图4—图6所示，基本水价占第一阶梯终端水价的比例介于34.38%～74.74%，平均占比58.62%。水资源费(税)占第一阶梯终端水价的比例介于2.23%～35.71%，平均占比9.87%，其中占比低于10%的城市有25个，约占统计城市数的2/3。总体上表明，当前水资源费(税)占比较低，水资源价值和稀缺程度体现不够。

（三）水费支出情况

       据统计，按照我国城镇居民生活第一阶梯水价标准，2020年我国36个重点城市水费支出占可支配收入比例介于0.21%～0.67%之间。《水利建设项目经济评价规范》(SL72—2013)规定，城市居民人均水费支出占可支配收入比例在1.5%～3%以内时，为用水户可接受范围；而当水费支出比例超过该范围时，市场价格杠杆作用会增强，用户会采取进一步的强化节水措施。当前，我国36个重点城市水费支出占比均远低于1.5%，表明当前水价水平远低于用水户承受范围下限，在我国水资源紧缺的严峻形势下，水价的杠杆作用发挥还不够，水价具有一定的上调空间。

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Ⅳ

政策建议

（一）推动城镇居民生活用水合理调价调量

       当前城镇居民生活水价水平仍较低，价格杠杆促进节水作用尚不充分。因此建议推动城镇居民生活用水合理调价调量，按照新颁布施行的《城镇供水价格管理办法》《城镇供水定价成本监审办法》，考虑各地水资源禀赋、经济发展状况、低收入人群的水价可承受能力等因素，按照居民生活用水“保本微利”原则，优化调整城镇居民生活供水水价，提高城市第一阶梯水价标准，将基本涵盖80%以上的用水户的第一阶梯水量适当收窄，既维持现有水价结构稳定，又充分发挥水价对城镇居民节水的促进作用。

（二）合理调整水资源费（税）标准

       自来水单价、污水处理费、水资源费(税)等各项费用共同构成居民生活用水价格。从统计分析结果看，水资源费(税)占城镇居民生活第一阶梯水价比例较低，当用水量达到第二阶梯、第三阶梯后，水价标准提高，但水资源费(税)标准维持不变。针对此情况，建议各地统筹考虑水资源条件进一步调整水资源费(税)标准，提高水资源费(税)占水价组成的比例，充分体现水资源的价值和稀缺性。特别是以地下水为水源的地区，建议处理好自备水源地下水费(税)标准与自来水的比价关系。

（三）开展水价促进节水效果长期跟踪评估

       在全面实行居民阶梯水价制度情况下，水价水平对城镇居民节水的促进效果受居民收入、生活用水需求等因素影响。为进一步促进全社会节水，建议开展促进城镇居民节水的水价水平分析，长期跟踪区域用水量、居民可支配收入、居民生活用水阶梯水价等变化，评估水价调整对水资源节约等作用效果。如考虑东、中、西部和南、北方等不同区域水资源禀赋条件、社会经济发展水平，选取典型省份开展试点，特别是京津冀协同发展、长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展、粤港澳大湾区等重大战略区域。

来源：水利发展研究 2022（7）